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《行政区域界线档案管理办法》解读
2013-01-04 08:52  

 

《行政区域界线档案管理办法》解读

来源: 民政部政策研究中心  
  
何文丽

  行政区域界线档案(以下简称“界线档案”)是在行政区域界线(以下简称“界线”)勘定和管理过程中形成的与界线的位置、走向、名称等密切相关,具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同形式和载体的文件材料。它属于民政专业档案范畴,是加强界线管理,处理边界纠纷,维护边界地区稳定的重要依据,是勘界和管界成果的重要载体。《行政区域界线档案管理办法》(民发[2012]5号,以下简称《办法》)于2012年1月6日由民政部和国家档案局联合颁布实施。了解《办法》出台的背景,把握《办法》的特点,准确理解《办法》有关条款的含义,将有助于《办法》的实施。作为《办法》的起草人之一,笔者从以下三个方面进行解析。

  一、《办法》出台的背景及意义

  (一)背景

  在1989至2002年全面勘定我国省、县两级界线(简称“全面勘界”)期间,为了加强勘界档案的管理,1997年国务院勘界工作领导小组办公室和国家档案局颁布实施《勘界档案管理暂行规定》(国勘办发[1997]12号,以下简称《暂行规定》),明确了勘界档案的定义、管理体制、立卷归档要求、整理方法及勘界文件材料的归档范围和保管期限,还强调了民政部门应将全部勘界档案作为一个单独全宗进行

  保管并规定了向同级国家综合档案馆移交的时间。2002年《行政区域界线管理条例》颁布实施,界线管理工作重点由勘界转为依法管界(以下简称“日常管界”)。随着以界线联检为主要内容的各项日常管界活动不断开展,各地又形成了大量的界线管理文件材料。因《暂行规定》的局限性,加之缺乏针对日常管界文件材料立卷、归档的政策依据,造成全国全面勘界档案和日常管界文件材料管理问题比较突出:一是部分地区对全面勘界档案保管工作不够重视,管理不够规范,缺少专用保管设施、随意放置等现象较为严重,存在重大安全隐患;二是因缺乏具有可操作性的统一规范和标准,各地在日常管界文件材料的立卷、归档等方面存在不规范、不完整的混乱现象,对界线管理工作造成了影响;三是由于缺少界线档案利用专门规定,在提供外界使用方面存在顾虑,影响了社会对全面勘界成果信息资源的共享。针对全面勘界制定的《暂行规定》已经不适应全面勘界档案保管利用和日常管界档案立卷归档等工作的需要,制定新的、更符合实际、更具可操作性的档案管理办法是解决当前界线档案管理工作存在问题的迫切要求,是界线和档案管理部门及其工作者的共同呼声,是必要的,也是可行的。2011年,《办法》制定工作列入民政部政策创制计划,有关部门通力合作,《办法》经过起草、调研论证、征求意见、修改报批、文件会签等过程,最后终于出台。

  (二)意义

  1. 规范界线档案管理。《办法》共24条,既明确了立法目的依据、界线档案的定义、界线档案工作的管理体制,又规范了界线材料的归档范围、整理方法、归档要求和界线档案的整理、移交、保管、利用等的原则与方法。它的颁布实施必将规范我国界线档案的管理。

  2. 保证界线档案依法利用。《办法》第十九条至二十二条明确规定了档案利用者的范围、利用档案的范围和需要履行的手续、利用的方式和利用档案应遵守的规定以及利用涉密档案和公开档案内容的要求等。这为利用者查阅档案提供了法律依据,维护了其利用档案的合法权益,实现资源共享,同时又保护了档案的秘密。

  3. 提高界线管理工作效率和水平。界线档案是界线勘定和管理工作的原始记录,是界线动态管理工作和出版界线详图的依据,也是界线毗邻方维护合法权益的重要凭证。界线管理部门在制定政策及界线变更勘定、联检、处理纠纷、平安边界建设等日常管界工作中,以高质量的档案为依据,借鉴前人的经验,必将提高界线管理工作效率和水平。

  4. 丰富国家专业档案资源。界线档案是民政专业档案,同时又是国家档案资源的重要组成部分。县级以上各级人民政府民政部门按照《办法》规定将该归档的文件材料收集齐全、整理规范、安全保管一定年限后,按照规定向同级国家综合档案馆移交,必将丰富国家专业档案资源。

  二、《办法》的特点

  (一)《办法》依据充分,可操作性强

  《办法》严格按照《档案法》、《档案法实施办法》、《行政区域界线管理条例》等上位法的规定,紧密结合界线档案工作实际,吸收了《暂行规定》合理有效的内容,确立界线档案工作的体制、档案保管机构和文件材料的归档范围、整理原则与方法以及档案的数字化、多套异地保存、保管、编目、移交、利用等内容,尤其对整理和利用的内容规定得较具体,易于操作。

  (二)《办法》正确处理了与《暂行规定》的关系考虑到《暂行规定》详细规定了勘界档案的立卷、归档问题,现有的勘界档案需要按照《暂行规定》要求维持原貌,因此《办法》在吸收了《暂行规定》中合理有效的内容,补充了《暂行规定》没有但实际工作急需明确的新内容,细化了一些原则性的规定后,废止了《暂行规定》。整合勘界和日常管界成果类材料成为界线档案,作为民政档案全宗的一个专业档案门类,取消了勘界档案独立全宗是符合实际工作需要的。《办法》是《暂行规定》的补充、完善和提高。

  (三)《办法》的规定充分体现界线档案的特殊性

  界线管理实行统一领导、分级管理,专业性强,涉及毗邻各方,是以勘定的界线为基础而进行的连续不断的管理活动,这一特点决定了界线档案的特殊性:一是档案不断加增。针对同一条界线的档案都是以勘界档案为基础接续形成,不断加增的。二是档案多套异地保存。为了方便使用和相互佐证等需要,同一内容的文件材料,需要由毗邻各方及其共同的上级部门进行立卷、归档和保存。《办法》有关文件材料归档、档案整理和保存的条款充分体现了界线档案的特殊性。

  (四)《办法》框架结构合理

  《办法》规定的内容比较简单,采用条款结构。但文件材料的归档范围、档案整理编目需要的表格式样、档案多套异地保存单位等细化的规定,内容较多,放在主件中显得冗长,所以做了四个附件解决。主附件结合的结构比较合理。

  三、《办法》有关内容的理解

  (一)界线档案的定义与文件材料的范围

  《办法》第二条对界线档案的定义包含了几层意思:

  1. 档案的形成主体。各级界线业务主管部门,即民政部门。

  2. 档案的形成领域。界线勘定和管理工作。

  3. 文件材料的形式。具有保存价值的文字、图表、声像、电子等不同形式和载体的历史纪录。

  4. 文件材料的范围。与界线的位置、走向、名称等密切相关的专业性文件材料。包括全面勘界和日常管界活动形成的成果类材料。

  (二)文件材料的归档

  民政部门界线管理机构应当按照《行政区域界线文件材料归档范围》(附件一)规定将文件材料收集齐全,按照规定整理后及时向本部门档案机构和上级主管部门归档,归档时应当严格履行交接手续。全面勘界成果材料维持原貌不变,尚未按照《暂行规定》完成归档工作的,应当于本办法公布后一年内完成;日常管界成果材料应当在工作完成后半年内分别向上级主管部门和本部门档案机构归档。

  (三)档案整理原则与方法

  界线文件材料应当区分不同的界线或者交会点,采用立卷的方式进行整理。立卷应当把握如下要点:

  1. 文件材料的分类

  梳理每条界线或者交汇点文件材料,按照不同的标准做如下划分:

  (1)按形成时间划分。全面勘界文件材料和日常管界文件材料。

  (2)按内容性质划分。文件材料和图纸材料。

  (3)按载体形式和记录方式划分。纸质文件材料、声像材料、电子文件等。

  2. 文件材料的立卷

  (1)立卷原则。按照时间顺序、保持文件之间的有机联系、方便保管和利用。

  (2)立卷分工。界线文件材料由民政部门界线管理机构负责整理立卷,其中需要上级主管部门归档的由牵头方牵头毗邻各方共同整理立卷。

  (3)立卷方法。

  全面勘界文件材料已经按照《暂行规定》立卷,应当维持原貌不变,发生破损散落的,应当按照原式样修复。

  日常管界文件材料以特定界线或者交会点为主线,按照年度——问题特征立卷。即每条界线同一年度内形成的文件材料分别按照界线联合检查、界线变更、界桩及其他标志物变动、界线纠纷处理、其他日常管界活动(如平安边界建设)等问题立卷。

  (4)案卷质量要求。

  文件材料批复在前、请示在后,正件在前、附件在后,印件在前、定稿在后;文件材料应当标注页号,案卷封面、卷内文件目录、备考表等项目应当按照附件二规定逐项准确填写;照片材料贴在A4规格的复印纸上附加说明后随卷装订;案卷装订应当牢固、整齐。

  3. 日常管界案卷内文件材料排列要求界线联合检查、界桩及其他标志物变动、界线纠纷处理、其他日常管界活动案卷,按照文件材料形成时间排序。界线变更类案卷设立分册,其中界线协议书附图、工作用图等分册按照图幅编号排序;界桩成果表、界桩登记表、界桩照片等分册按照界桩号排序;其他分册按照文件形成时间排序。

  4. 案卷的分类排列与编目

  (1)分类排列。界线档案按照行政区划管理层级—界线(交会点)代号顺序分类排列,同一条界线(交会点)的所有案卷按照档案形成的时间顺序排列,全面勘界案卷在前,日常管界案卷接续在后。

  (2)编号。界线档案按照案卷排列顺序编写案卷号。

  (3)编目。民政部门档案机构应当按照附件三规定为每一条界线编制一本案卷目录,案卷目录号即是界线代号。

  (四)档案的保管

  1. 保管期限。界线档案的保管期限为永久。

  2. 档案的多套异地保存。界线(交会点)毗邻方民政部门和上级主管部门各保存一套,具体保存单位按附件四执行。

  3. 档案的保管条件。《暂行规定》未对保管条件提出具体要求,考虑到界线档案文、图并存,珍贵且易毁损,在《办法》中第十六条,特别对界线档案库房以及档案保管条件、保管设施和设备的配备

  做出了具体规定。

  (五)档案的利用

  1. 利用范围和方式

  (1)界线档案主要供档案形成、移交单位以及上级业务主管单位利用。

  (2)各级人民法院、人民检察院、公安和国家安全机关、纪检监察机关、审计机关因公务需要可以查阅界线档案。

  (3)其他单位和个人可以查阅界线档案中除过程性材料之外的其他文件材料。

  (4)提供利用以复制或者数字化的界线档案为主。除档案形成、移交单位以及上级业务主管单位外,不得查阅档案原件。

  (5)界线档案仅限于当场查阅、复制或者摘录,不得外借。

  (6)界线信息管理系统数据档案的使用参照《省级行政区域界线信息管理系统数据使用管理暂行办法》(民勘办发〔2003〕22号)执行。

  2. 审批权限

  民政部门应当建立利用审批制度。档案利用者应当提出申请,说明利用理由、范围,经民政部门界线管理机构同意后,方可利用。

  利用属于国家秘密的界线档案,应当按照《中华人民共和国保守国家秘密法》和其他保密规定进行审批。

  3. 利用纪律

  (1)复印的界线档案需加盖县级以上人民政府民政部门档案机构的印章方为有效。

  (2)利用界线档案的组织或者个人,未经县级以上人民政府民政部门同意不得公开档案的内容。

  (作者单位:民政部档案资料馆)

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