站内检索:
 
当前位置: 首页>>宣传之窗>>学会工作>>学术研讨>>正文
 
“电子文件和数字档案登记备份”工作的制度创新价值及所依托原理分析
2010-09-14 16:17  

 

“电子文件和数字档案登记备份”工作的制度创新价值及所依托原理分析
文章作者:中国人民大学信息资源管理学院教授 王英玮 
 

   浙江省档案局从2009年开始,积极推动全省电子文件和数字档案登记备份工作,并得到了浙江省委和省政府的政策支持。该省不仅制发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于开展电子文件和数字档案登记备份工作的通知》,而且还制订了《全省电子文件和数字档案登记备份工作实施方案》,确立了督察和考核管理机制。这对有效落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈电子文件管理暂行办法〉的通知》的文件精神,创新我国电子文件和数字档案的管理制度,无疑是一种非常有益的探索。
  本文主要就该省的“电子文件和数字档案登记备份”工作的制度创新价值及其所依托的原理,谈谈基本看法。

“电子文件和数字档案登记备份”的制度创新价值

   浙江省档案局提出的“电子文件和数字档案登记备份”的制度创新价值主要表现在以下几个方面:
  第一,“电子文件和数字档案登记备份”制度的确立,是市场经济时代政府职能转变对档案管理体制的新诉求。计划经济时代,政府的主要职能就是社会事物的“管家”,凡事都要通过计划实行管控。市场经济时代,政府职能发生了新的变化,从管制型政府转变为“法制型政府”、“服务型政府”、“阳光政府”。社会中的法人及各种组织机构获得了更多的“自由裁量权”和“话语权”。但是,从世界范围来看,没有任何一个国家的政府会因为建立“服务型政府”或“法制型政府”而放弃对关系国计民生的行业、组织的监管和服务。这是因为,一旦这些行业和组织失去了政府的有效监管,听任其自主发展和演变,都会出现混乱、资源浪费、恶性竞争、劳民伤财等不良社会问题和后果。所以,建立服务型政府的重要前提就是通过政策和法律等手段,维护正常、健康的社会秩序,确保国家和人民的根本利益不受损害。这也是负责任的政府应该承担的历史使命。服务型政府不是不作为的政府,而应该是有作为的、有效行政的政府。当事关国计民生的事业受到威胁时,政府有责任通过制定政策和国家立法等手段,来确保国家利益和人民的利益不受损害。“电子文件和数字档案登记备份”制度,就是政府为履行其社会责任,维护国家和人民切身利益而建立的一种具有创新意义的管理制度,是负责任政府的档案职能部门在市场经济环境条件下采取的一项必要的社会性监管措施。
   第二,“电子文件和数字档案登记备份”,是适应档案管理客体变化而建立的一项有助于国家和社会历史记忆安全、完整、可用的创新性制度。电子文件和数字档案的特性中所暴露出来的“脆弱性”(如易更改、不留痕迹等),迫切要求通过新制度和新措施来有效维护其真实性、完整性、可靠性和可用性。国内外的档案管理实践表明,如依然沿用传统的方式和手段来管理电子文件和数字档案等新的客体,必然会造成不可挽回的社会记忆、集体记忆的缺失。所以,新的档案管理对象必须通过新制度、新模式、新手段来加以管理,才能取得良好的管理效果。
  第三,“电子文件和数字档案登记备份”,是彰显政府(尤其是政府档案行政管理部门)威信和权威性的一项重要制度安排。就人们对电子证据的信任度而言,如果一个政府在人民群众中有较高的威信,那么政府“举证”所提供的电子证据的可靠性,就是法律界最可取的证据;如果政府在人民心目中出现了信任危机,那么“第三方”所提供的电子证据的证据力就会具有更大的可采性;而无论在什么情况下,当事者所提供的电子证据的可靠性往往是最弱的。因此,为了使有关社会利益主体的合法权益得到合理、有效维护,政府就有责任通过制定政策和建立健全法律、制度,赋予档案管理部门以监管权力,强化对有关电子证据的保全,切实维护电子文件和数字档案的真实性、完整性和可用性。另外,从目前我国的发展现状来看,相对独立的“第三方”证据保全机构的成熟度还不高,其社会信誉度和可信度还无法与政府档案管理部门相匹敌,因此维护现阶段(社会转型期)社会正常秩序的责任,就历史地落到了政府档案管理部门的身上了。

“电子文件和数字档案登记备份”制度所依托的基本原理分析

  “电子文件和数字档案登记备份”,是符合新制度设计基本原理要求的一项具有创新意义的管理制度。一项新的管理制度的设计,必须清楚地回答四个方面的问题,即“现实工作中是否存在已有的制度不能解决的实际问题和满足的需要”;“新制度是否能够帮助国家或组织解决新出现的问题,满足新的需要”;“新制度是否可以使国家或组织更有效地开展工作和改善现状”;“新制度的实施效果是否具有可衡量性”。通过下面的表格,我们可以看出“电子文件和数字档案登记备份”制度的设计,完全符合制度设计原理的要求。
  通过下面的表格,我们可以比较清楚地认识到:“电子文件和数字档案登记备份”是符合制度设计原理要求的一项带有明显创新性质的良好制度。

几点结论

  第一,制度存在的价值就在于它能够切实地解决人们在社会实践中遇到的新问题,化解新的风险,抵御新的威胁。在电子文件和数字档案日益成为我们社会记忆主导性客体对象的今天,如果我们不能够对其实施有效的管理和控制,那么我们将对子孙后代犯下不可饶恕的历史罪行!浙江省档案局勇于开展电子文件和数字档案管理的创新实践,并通过积极的社会调查研究,在充分分析和考察国内外电子文件管理实践经验的基础上,采取科学务实的态度,创造性地提出了“电子文件和数字档案登记备份”制度,为区域内电子文件的证据保全、安全保障、资源整合等,确立了一条科学的、可行的制度安排。该制度也为我国有效地解决电子文件的管理难题,突破“定势”思维模式,提供了一个典型“范例”。
  第二,档案部门肩负着维护党和国家历史真实面貌的重大历史使命。在社会转型变革时期,如何使档案行政部门切实地履行自身的重要历史使命,有效地打破“局弱馆强”的不良局面,是新时期我们必须予以重视的一个问题。浙江省档案局通过建立、开展对电子文件和数字档案的“行政监管”制度和工作,不仅有效地将区域内重要的电子文件和数字档案资源纳入了档案行政部门的业务监管范畴,通过“登记认证”为电子文件和数字档案的安全保障提供了有效的行政控制手段,同时也在很大程度上改善了档案行政部门的社会形象,促进了档案行政部门的业务职能发展。
  第三,“电子文件和数字档案的登记备份”是一种符合制度设计原理要求的创新性制度设计。它不仅为有效地回答信息时代电子文件安全管理问题,指明了一条较为清晰、可行的解决问题的路径,而且也使人们长期争论的如何维护电子文件“真实性”的问题,在制度层面找到了一种较好的管理办法和措施。通过档案行政部门的强有力的行政监管,不仅可以使电子文件这种“历史证据”的法律凭证价值得到有效“监护”,而且可以通过档案管理部门对电子文件和数字档案的安全备份,实现社会重要电子证据的有效保全。同时,由于该制度的实施采取了相对“简化”的措施和手段,又可以使区域性的“电子文件灾备中心”建设可以在较低的管理投入条件下运作,这无疑使人们普遍担心的电子文件高成本安全管理问题,在实践层面找到了一条切实可行的解决办法。
  第四,从法律举证角度来说,“电子文件和数字档案的登记备份”制度也是一种可以有效降低整个社会执法成本的有效措施。实践表明,事后举证的成本往往是较高的,而且带有很多不确定性;而事前监管能以较高的可能性发现违法行为,并确保违法者以较低的罚金服从处罚,因此监管更易被违法者接受。著名法学专家许成钢和皮斯托的认为:法律不完备才是监管出现的根本原因。法律不完备是一种常态,仅仅依靠法庭的被动执法和事后立法将是次优选择,会出现阻吓失灵和执法不足等问题。为保证有效执法,法律体系需要分配立法权和执法权,即要赋予一些机构享有持续立法和主动执法的权力。监管者就是被授予主动执法权和剩余立法权的机构,他们的出现就是应对法律内在不完备所导致的阻吓失灵的一种反应。根据这种理论,档案行政部门对电子文件和数字档案的管理行使“登记认证”权利,既是履行自身监管职责的需要,也是档案行政部门为优化整个社会执法环境而进行的一种具有创新性的制度安排。尤其是在目前这个社会转型期,国家对电子文件和数字档案的相关立法尚不完备,人们对电子证据的法律效力和“真实性”尚存在争议的情形下,“电子文件和数字档案的登记备份”制度的提出就显得更具重要的现实意义和价值。该制度通过“登记认证”的“备份管理”等措施,可以为执法者提供具有权威性和可信度的电子证据,不能不说是一种行之有效的创新性举措。
  最后,该制度对有效维护人类社会历史记忆的完整性也具有非常重要的现实意义和历史价值,且符合现代文件与档案管理理论的实践要求。现代文件与档案管理非常强调“前端控制”和全程管理的思想。尽管人们对电子文件和数字档案的管理,在实践和理论探索中已经提出了管理层面、技术层面和制度层面等解决对策和方案设计,但由于其中许多设计的运作成本和实施条件要求过高,所以真正能够付诸实践的并不多。浙江省档案局所提出的“电子文件和数字档案的登记备份”制度,不仅很好地体现了文档管理的“前端控制”和“全程管理”理论的思想精华,而且可以通过较低的成本投入来实现“证据保全”和维护电子文件法律凭证价值的制度设计目标。
  总之,该制度是一项设计科学、理论依据充分、实施效果良好、运作成本较低的良好的电子文件和数字档案管理制度,有比较好的应用和推广价值。诚然,任何新的制度都有一定的不完备性,但我们相信,通过浙江省档案局对该制度的不断改进和完善,它一定能够成为一项更为科学、合理的规范电子文件管理的优良制度。

 制度设计需要回答的问题  对“电子文件和数字档案登记备份”制度的分析
 新时期依靠已有的制度不能很好解决的问题和满足的新需要  电子文件和数字档案登记备份制度需要满足的社会需要:
  面对电子文件和数字档案的大量出现,国家已有的文档管理制度已经不能很好地满足“4种需要”,即:“保障档案信息安全”的需要;“实现档案证据保全”的需要;“推动档案资源整合,构建新形势下档案安全保障体系和档案信息资源体系”的需要;“不断提升档案工作服务大局、服务社会、服务现实的能力”需要。
 

 电子文件和数字档案登记备份制度建设的必要性:
  1.电子文件、数字档案的有效管理问题不解决,电子文件、数字档案的本质要求就无从体现。
  2.电子文件、数字档案的有效管理问题不解决,社会历史记忆的真实性、完整性就要面临严峻挑战。电子文件、数字档案的有效管理问题不解决,国家的社会历史记忆就会出现断层,人类社会的文明、文化的延续将受到严重威胁。丢失今天一天的“记忆”就相当于丢失过去数十年甚至数百年的文明!
  3.电子文件、数字档案的有效管理问题不解决,就会直接影响国家信息战略的实施。根据“信息梯度转移规律”,一个国家如果不能占领信息资源的制高点,就会在未来的国际竞争中败下阵来。
  4.电子文件、数字档案的有效管理问题不解决,国家和组织的公信力就无法得到保障。失去有效监管和控制的电子文件和数字档案资源,其真实性和可靠性将受到严重威胁,且无法承担起证据保障的社会责任。
  5.电子文件、数字档案的有效管理问题不解决,建立“法制政府、透明政府”的目标就会落空。

 

 “电子文件和数字档案登记备份”制度能够帮助国家解决的基本问题和满足的社会需要

 简单回答:满足上述需要。对不同的社会主体既具有共同的意义,又具有特定意义。
具体回答:
  1.可以适应档案管理对象变化的需要;
  2.可以满足维护国家和民族历史记忆、文明传承与发展的需要;
  3.可以满足为法人及社会组织开展业务工作的提供真实、完整、可用的证据保障体系的需要;
  4.可以满足促进社会公平,保障公民合法权益的需要;
  5.可以满足提升档案部门社会服务能力的需要。

 

  档案行政管理部门和综合性档案馆如何行动才能更好、更有效地开展工作?

行动要求:
  1.转变传统观念,运用全程管理和前端控制理论,根据管理对象的特点,开展创新管理实践,再造管理理论;
  2.突破旧体制,构建新制度;
  3.积极采取IT、IS技术手段,完善相关措施;构建新标准体系,强化动态管理机制、信息化控制思维。工业化向我们展现了“流水线”和“程序化”工作方式的魅力和实效;信息化将向我们展现“信息系统”和“智能化”工作方式的魅力和实效。

 

 “登记备份”工作的效果和收益如何衡量?
 
1.目标与效果的一致性;
  “电子文件与数字档案的登记备份”制度的基本目标是实现“证据保全”、维护电子文件的法律凭证价值、保证政府和重要社会组织的社会历史记忆的完整性。这些目标,通过目前的政策安排和制度设计,可以有效实现。这是因为,通过实施该制度,不仅可以使社会重要的电子文件和数字档案资源得到切实有效的行政监管,而且通过相对简化的备份措施,可以有效地达成数据恢复、证据保全的实际管理目标。
2.管理投入的经济性;
  同目前国内外相对复杂的各种电子文件管理解决方案相比,该制度为我们找到了一条相对经济的解决电子文件有效管理的简便路径。它所提出的管理措施,不需要政府部门投入巨额的资金,就可以为电子文件和数字档案的管理提供一个相对安全的保障体系,并可有效地维系各有关组织业务工作的正常运行。
3.提高政府部门应对危机和风险的能力。
  实践表明,电子文件本身的脆弱性,使其面临着来自人为的、自然突发事件的严重威胁。而通过实施“电子文件和数字档案登记备份”制度,不仅可以使社会上关系国计民生的电子文件得到来自档案行政部门的强力监管,而且通过档案管理部门的电子文件备份措施的实施,还可以为有关社会部门和组织提供切实有效的容灾保障。这对有效提升整个社会的抵御风险和预防危机的能力,无疑是非常合理、可行的制度安排。

    原载于《中国档案报》2010年9月9日   总第2052期   第三版

关闭窗口
 
主办:汉中市档案局  版权所有
您是第 个访问本站的人。
设为首页  加入收藏
郑重声明 | 网站地图 | 关于我们 | 用户帮助

联系电话:0916-2222889 邮件地址:webmaster@hanzhong.gov.cn 陕ICP备05021803号
建议使用1024×768分辨率 flashplayer8.0以上版本播放器 技术支持:
陕闪星科技