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城市规划管理审批档案动态管理的变革
2010-05-05 10:43 ◎ 潘世萍 张斌 

 

一、规划审批档案动态管理的含义

规划审批档案是城乡规划行政主管部门在城市规划实施过程中,依法履行行政管理职能形成的、所有与建设工程项目审批有关的、具有保存价值的各种文件及图纸材料的总称。城乡规划许可的特点决定了规划审批档案管理的基本方式是动态管理。城乡规划许可的对象主要是建设用地规划许可和建设工程规划许可,而两者总是处在动态变化过程中,如建设项目在实施过程中,因转让、拍卖、抵押,资产重组、法院裁定等,引发对建设项目取得的规划许可内容(主体、性质、规模、布局)进行细化变动的情况频繁发生,影响到最终能否实现房产登记,致使对建设项目原取得的各阶段规划许可内容进行必要的变更。而一旦规划审批许可进行变更,直接导致相关档案记载内容必须在保持其内在有机联系的前提下,进行必要的变化。从规划项目的科学管理出发,要求更好地体现规划审批工作的历史性与连续性,在规划审批档案的管理上就形成了动态的管理方式,而且这种管理方式将伴随规划审批档案管理的全过程。

所谓动态管理,是指为保证规划审批档案内容始终与其记录的规划审批事项的一致性,档案内容应根据其所记录对象的变化而变化,其管理内容与方法必须适应档案内容不断变化的要求,随时反映规划审批管理的最新状况,提供及时、有效的档案服务。 

二、规划审批档案动态管理内涵的变化

随着规划审批的逐步规范及档案管理环境的变化,规划审批档案动态管理的内涵是不断发展的,大致经历了三个阶段。

(一)档案实体撤并卷 

所谓档案实体撤并卷,是指在以规划审批最终核发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证(以下简称“两证”)为核心分别组织案卷的档案实体立卷方式的基础上,将历次形成的同一项目的规划审批材料不断并入原档案案卷,同时对已作废的审批结果作撤销标注。这种方式主要是通过档案实体的相对集中来同步反一个项目规划审批的变更过程,虽然存在着操作繁琐、威胁档案实体安全、排架变动频繁等明显问题,但由于其反应项目历史脉络非常清晰,又符合规划审批经办人的利用需求,因此,目前依然是规划审批档案动态管理的基本形式。

(二)实体动态管理和信息动态管理

实行计算机辅助管理后,纸质档案的项目、案卷、文件三级著录内容以及全文数字化处理后的影像输入系统,并可提供在线查询和利用。为了与传统的管理方式相区别,计算机管理方式被称为“档案信息管理”,这样,规划审批档案的动态管理习惯上也就分为实体动态管理(指实体撤并卷)和信息动态管理两种方式。随着信息技术的不断发展,信息的动态管理将逐步取代实体的动态管理。

(三)重新审视现代信息技术条件下规划审批档案动态管理的内涵

随着信息化程度的不断提高,我们发现,信息动态管理不仅没有取代实体动态管理,相反,实体管理的压力越来越大,对档案的利用总是不能被有效的引导到信息系统中。这使得我们开始重新思考现代信息技术条件下,规划审批档案动态管理的内涵。

从表面上看,实体管理与信息管理的主要区别是管理手段的不同,然而,仅仅将纸质档案数字化,并提供全文信息、基本的著录信息利用并不代表规划审批档案信息的动态管理已经实现。实体管理与信息管理的根本区别在于:实体组织排列的方式是档案内容与其关系的统一体,即实体的物理结构与逻辑相一致;而计算机信息管理的特点,是其所存储和处理的信息在物理结构与逻辑结构上可以保持相对的独立性,使得将信息从档案实体中分离出来单独进行管理成为可能。因此,在数字化环境下,档案内容的管理与档案内容之间的逻辑联系的管理同等重要。如果没有在系统中准确定义档案内容之间的关联关系,系统中存储的信息就只能是单份文件或单个案卷,无法构成项目的完整信息。

由此可见,与实体的动态管理不同,规划审批档案信息的动态管理应该划分为两个层面:

第一,档案内容信息的动态管理。其任务是采取一定的措施和方法,针对一个特定的工程项目,将其各历史阶段形成的档案完整地保存和提供利用。从这个角度来看,为便于档案管理和利用而进行的各种整编著录任务、规划审批档案实体的保存和提供利用方式、规划行政主管部门普遍使用的数字化影像全文信息的提供利用方式,实际上都是对于档案内容信息的动态管理。这个过程实质上是纸质档案数字化的直接结果,它与实体档案的管理异曲同工,仅仅是信息的处理手段不同。

第二,档案关联信息的动态管理。它是充分运用现代信息技术手段将相关的档案内容间的关联信息提炼出来,使其完全脱离于档案实体而进行单独的管理。就规划审批档案的动态管理而言,它可以将特定工程项目的各阶段及各时期所分别形成的相关信息单独剥离出来,在系统后台存储,并通过各种专门算法,实现对数据间存在的不同逻辑关系的处理,以保证档案关联信息和档案内容信息的同步变化。

只有同时处理以上两方面内容,才可能真正实现规划审批档案信息的动态管理。从这个意义上来讲,在现代信息技术条件下,对规划审批档案动态管理内涵认识应改变单纯的从处理手段上将规划审批档案的动态管理划分为实体管理与信息管理的传统思想,而应将其划分为内容信息的动态管理与关联信息的动态管理,这样才符合规划审批档案动态管理的实质。

三、规划审批档案动态管理的实现

当前,规划审批档案动态管理需要依托现代信息技术成果,以科学、规范、便捷、高效为基本目标。

(一)内容信息动态管理的变革

现阶段规划审批档案内容信息动态管理主要应解决以下问题:

1.  优化实体档案立卷方式

规划审批档案中许多文件原件是孤本,频繁的撤并卷方式对档案实体的保护极为不利。因此,改革立卷方式,尽量减少对实体档案的频繁“撤并”,是当前深化规划审批档案内容信息动态管理的一项重要任务。

较为理想的立卷方式是按审批阶段立卷。各地规划审批的具体流程有所不同,但审批阶段基本相同,一个项目的审批都要经过意见书阶段、建设用地许可证阶段、设计方案审查阶段和建设工程许可证阶段等。因此,在档案管理上,可以打破原有的项目界限,按不同阶段管理所形成的档案;每一阶段的所有变更内容基本不与原案卷进行撤并操作,而按形成顺序流水排列。项目档案各阶段信息及各阶段变更信息的关联则完全依赖计算机数据处理功能,在系统中自动完成。目前,广州市城建档案馆是按阶段管理方式的典型代表。

按阶段立卷方式具有很明显的优点,首先避免了卷内文件目录等各种档案登记内容的频繁变更和调整,由于各阶段文件形成的时间顺序非常明确,档案文件排列便捷、准确,档案整理的工作量大为减少;其次,核发许可证不再是组卷的必要前提,项目审批进行到哪一个阶段,就在哪一阶段保存相应的档案,符合审批档案的形成特点,也避免了某些审批过程的资料无法并档的问题。 存在的问题主要表现在利用环节,由于同一个项目的档案保存过于分散,致使实体调卷工作量大幅度增加;项目之间的信息关联完全依赖计算机,一旦出现数据错误或实体排列的错误,很有可能形成死档,再难利用。因此,档案实体按阶段立卷虽然是今后档案实体管理的发展趋势,但不具备管理条件的单位不能仓促上马,要经过充分的论证,慢慢调整,分步实施。

2.  理顺文档一体化流程,减少重复劳动

目前,许多省市规划审批档案的管理职能是由城建档案馆承担的,因此,在文档一体化方面普遍存在问题,即规划审批文件的产生与档案管理脱节。而且大部分省市规划审批与档案管理是两个系统,规划部门定期(或随时)将纸质档案移交档案馆,档案馆将纸质文件扫描,转换为数字化形式,并进行必要的著录等整编工作,再将影像数据返回规划部门,提供利用。 很显然,这种数据处理流程造成了整编环节的重复劳动,影响工作效率,最新的规划审批结果也不能及时提供利用;而且在数据重复录入的过程中,难免出现错误和遗漏,给档案利用带来隐患。

从合理的一体化流程出发,各地应注重文件系统与档案系统的功能整合,实现前期数据的共享。

(二)关联信息动态管理的变革

做好关联信息动态管理关键要解决的问题主要包括:

1.选择关键环节,确定全过程动态管理的切入点

分析规划审批的工作流程,全过程动态管理的起点应选择在收件窗口,因为所有建设单位的项目申报都是经窗口处理后转到各经办部门的。但是,窗口的收件登记方法对于所有项目都是一致的,没有新建项目与改建或变更项目的区分,这就从根本上导致了同一工程项目各阶段审批信息的分散。因此,若能在(上接第39页)(上接第39页)收件窗口对项目的属性加以甄别,提取必要的基础数据,并通过一定的技术手段实现持续的信息控制,规划审批全过程的动态管理就能够顺利实现。

2.选择适用的技术方法,提供全过程动态管理的技术支撑

目前可以采用的技术有两种,一种是基于身份识别技术的工程IC卡、报建卡管理技术,另一种是条形码技术。前者在发卡环节还比较简便易行,但在卡的后续管理上存在一些难以克服的问题,例如,卡片与项目文件分开管理,容易造成丢失和损坏,存在信息不准确的隐患;卡的管理和维护需要有专门的机构或人员负责,增加维护成本。相比之下,条形码技术门槛低,实施方便,技术应用成熟,而且不会增加建设单位的负担,比较容易接受。其具体实施步骤为:

1)条形码编码采用一维或二维方式均可,按照技术要求在系统中增加条形码打印及信息采集设备,在文件形成时由系统自动赋予编号并进行打印输出。

2)当建设单位在收件窗口提交报建文件时,应根据项目属性分别进行处理。除新申请项目外,所有已申报项目需提取前阶段规划审批信息并标注,为系统后台提供信息关联对象。

3)在计算机系统后台建立数据关联关系,自动完成有关数据信息的捕捉与汇集。

当然,规划审批档案的动态管理,虽然是在信息技术的支撑下才能得以实施,但它涉及的绝不仅仅是单纯的技术层面的问题,必须从技术、制度、人员管理几方面入手,才能真正应对实践中可能存在的问题。

*本文为北京市档案科技项目成果,项目编号2008-02

(作者单位:潘世萍,北京联合大学应用文理学院;张斌,北京市城市建设档案馆)

 

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