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贯彻实施《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》问题解答(上)
2009-09-12 14:30  

 

贯彻实施《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》问题解答

1、          在贯彻实施《规定》的过程中要注意哪些问题?

《规定》是机关正确界定机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的依据,作为部门行政规章,具有强制性和约束性。各级机关要在认真学习、领会《规定》精神的基础上,按照要求,在同级档案行政管理部门的指导下,结合本机关实际,规范有序地开展本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作。开展编制和审批工作是贯彻实施《规定》的核心内容。由于各级机关情况不尽相同,编制审批工作不可能在短期内完成。可以分期分批完成机关文件材料和文书档案保管期限表的编制审批工作。在编制工作过程中,要注意以下四个主要问题。

    (一)制定编制工作方案。制定编制本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的工作方案,是做好编制工作的前提。编制工作方案一般要与机关档案分类方案结合起来。比如,一个机关的档案分类方案采用的是年度—机构—保管期限的分类方法,在制定编制工作方案时,就要按机关内部各个工作部门一个一个地编制,最后形成一个总表。这种编制方法与以往一个机关编制一个笼统的归档范围和档案保管期限表相比,更具有针对性和实用性。

    (二)掌握编制工作方法。深入实际、调查研究、系统归纳是做好编制工作的原则和方法。各机关档案部门要与本机关其他工作部门紧密配合,认真调查各工作部门形成的文件材料范围,确定文件材料的种类,与各工作部门认真研究,结合《规定》的内容,确定哪类文件应该归档,再按照归档文件材料重要程度确定其保管期限。

    (三)明确编制范围。这次机关文件材料归档范围和档案保管期限表的编制对象仅限于机关文书档案,其他门类档案不在此次编制范围之内。《规定》的附件《文书档案保管期限表》是编制各机关文书档案保管期限表的基本依据,在具体编制过程中,应结合本机关工作实际,突出职能特色,不要照搬照抄。各机关其他门类档案的保管期限表要按国家有关规定执行,即已有国家规定的按现有规定执行;目前没有规定的,待将来由国家档案局会同有关专业主管部门共同制定后执行。

    (四)遵守审批程序。以往各机关制定的文件材料归档范围和档案保管期限表经本机关领导批准后执行,报同级档案行政管理部门备案。《规定》施行后,各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,须经同级档案行政管理部门审查同意后才能实施。按《规定》要求,中央和国家机关编制的本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表,要经国家档案局审查同意后方可执行。

    《规定》的实施是一个动态的过程,如果机关内部机构或工作职能发生变化,那么机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表也要作相应调整。调整后的机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表也要经同级档案行政管理部门审查同意后方可执行。

需要明确的是,参照执行《规定》的单位,要在同级档案案行政管理部门指导下,开展本单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作,编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表不需经同级档案行政管理部门审批。

从整体内容来看,《规定》具有宏观性和指导性。作为部门行政规章,又具有强制性和约束性。《规定》是各级机关编制本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的重要依据,同时,各级机关做好本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作是《规定》有效施行的必要条件。各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表是《规定》施行的具体成果。把《规定》的精神落实并体现在每一个机关编制的文件归档范围和文书档案保管期限表中,这才是实施《规定》的根本目的和基本要求之所在。

2、《规定》的制定目的和依据是什么?

《规定》第一条指出,制定《规定》的目的是“为便于各级党政机关和人民团体(以下统称机关)正确界定文件材料归档范围,准确划分档案保管期限,使所保存的档案既能反映机关主要职能活动情况,维护其历史面貌,又便于保管和利用”。

制定《规定》的主要依据是《中华人民共和国档案法》及《中华人民共和国档案法实施办法》和有关法规。《档案法》第十条规定:“对国家规定的应当立卷归档的材料,必须按照规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交,集中管理,任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料,禁止擅自归档”。《档案法》第十五条规定:“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法,由国家档案行政管理部门制定。禁止擅自销毁档案”。《档案法实施办法》第十二条规定:“按照国家档案局关于文件材料归档的规定,应当立卷归档的材料由本单位的文书或业务机构收集齐全,并进行整理、立卷,定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理;任何人都不得据为己有或者拒绝归档。”《机关档案工作条例》第十六条规定:“机关档案部门应根据国家的有关规定,编制本机关或本专业系统的《档案材料保管期限表》”。这些法规文件都是制定《规定》的法律法规依据。

3、《规定》的实施范围包括哪些单位?

从《规定》的第一条可以看出,《规定》的实施范围是各级党政机关和人民团体(统称机关)。《规定》第十四条指出:“本规定适用于各级党政机关和人民团体。军队系统、民主党派企业事业单位可参照执行”。

    《规定》的实施范围包括执行范围和参照执行范围。《规定》中的“机关”包括各级党政机关和人民团体,各级人大、政协、法院、检察院等,这些机关都属于《规定》执行范围。属于《规定》执行范围的机关必须按照《规定》的要求,在同级档案行政管理部门的监督指导下,编制本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表。军队系统、民主党派、企业事业单位属于参照执行单位,参照执行的单位要在同级档案行政管理部门的帮助指导下,开展本单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作。需要明确的是,具有行政管理职能的事业单位属《规定》的执行范围。这些单位必须依照《规定》,编制本单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表,并报同级档案行政管理部门审查同意后执行。

4、如何理解机关文件材料的含义?

《规定》第二条指出:“本规定中的机关文件材料是指机关在其工作活动过程中形成的各种门类和载体的历史记录”。

“文件材料”一词在档案工作中被广泛使用,例如,《机关档案工作条例》第十二条,机关档案部门接收的档案,要符合“应归档的文件材料齐全、完整”,“归档的文件材料,保持它们之间的历史联系”;《档案法实施办法》第十二条,“按照国家档案局关于文件材料归档的规定,应当立卷归档的材料由本单位的文书或业务机构收集齐全,并进行整理、立卷,定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理。”

这次《规定》第二条明确了“机关文件材料”是指机关在其工作活动过程中形成的各种门类和载体的历史记录,对“机关文件材料”的内涵有了明确的界定。从门类上分,“机关文件材料”可分为文书、人事、基建、会计等文件材料;从载体上分,可分为纸质、磁性、电子等载体文件材料。《规定》界定“机关文件材料”的内涵,就是要使《规定》适用于机关各种门类或载体的文件材料的归档工作,而不是仅仅针对机关文书材料的归档工作。《规定》虽没有其他门类文件材料的归档范围和档案保管期限表,但根据《规定》第九条,“机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围和档案保管期限,按国家有关规定执行”。

5、机关文件材料归档范围包括哪些内容?

根据《规定》第三条,机关文件材料归档范围包括四个方面:一是反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的,对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的文件材料;二是机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料;三是本机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料;下级机关报送的重要文件材料;四是其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。

    机关文件材料归档范围四款原则规定,既是机关判断文件材料是否归档的价值标准,同时又赋予了机关在编制本机关文件材料归档范围的自主性和灵活性,便于各机关从实际工作出发,根据本机关具体职能活动,合理开展机关文件材料归档范围的编制工作。

    《规定》对机关文件材料归档范围只是作上述四款原则上区分,原因在于机关文件材料涵盖了机关在其工作活动中形成的所有文件材料,不仅包括了文书材料,而且包括了非文书材料,如科技文件材料、人事文件材料等;不仅包括了纸质文件材料,而且也包括非纸质文件材料,如磁性载体文件、电子文件等。文件材料的内容及其载体差异性较大,内容也较为庞杂,如果在《规定》中详细概括或全部指明机关文件材料的归档范围既不科学,也不实际,在技术处理上也存在操作上的困难。因此,国家档案行政管理部门只对机关各类文件材料的归档范围作宏观、指导性规定。本着“先易后难,分开处理”的原则,《规定》对机关文书材料的归档范围有具体要求,对非文书和非纸质载体文件材料归档范围也提出了要求,即“机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围和档案保管期限,按国家有关规定执行”。

6、机关文件材料不归档范围包括哪些内容?

根据《规定》第四条,机关文件材料不归档范围包括四个方面,一是上级机关的文件材料中,普发性不需要本机关办理的文件材料,任免、奖惩非机关工作人员的文件材料,供工作参考的抄件等;二是本机关文件材料中的重份文件,无查考利用价值的事务性、临时性文件,一般性文件的历次修改稿、各次校对稿,无特殊保存价值的信封,不需办理的一般性人民来信、电话记录,机关内部互相抄送的文件材料,本机关负责人兼任外单位职务形成的与本机关无关的文件材料,有关工作参考的文件材料;三是同级机关的文件材料中,不需贯彻执行的文件材料,不需办理的抄送文件材料;四是下级机关的文件材料中,供参阅的简报、情况反映,抄报或越级抄报的文件材料。

    需要注意把握的是,一般性文件的历次修改稿、各次校对稿虽不归档,但重要的法律、法规的历次修改稿、有党和国家领导人重要修改意见和批示、指示的稿本应属机关文件材料归档范围。机关文件的最后定稿,即使没有机关领导人的签批、审改意见,原则上亦应纳入机关文件材料归档范围,与正本文件、文件处理单一并归档。

7、属于机关归档范围的文件材料为何要实行集中统一管理?

《规定》第五条,“凡属机关归档范围的文件材料,必须按有关规定向本机关负责档案工作的部门移交,实行集中统一管理,任何个人不得据为己有或拒绝归档”。本条规定了机关归档文件材料的流向、管理主体、机关档案部门处理归档文件材料的职责。这是对《档案法》第十条 “对国家规定的应当立卷归档的材料,必须按照规定,定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交,集中管理, 任何个人不得据为己有”的具体化。

    各机关应归档的文件材料,要实行集中统一管理。集中统一管理可以分为两个方面,一是对本单位档案实体实行集中保管,统一整理、编目,提供利用;另一方面对本单位的全部档案信息(目录、数据等)按统一的管理制度进行集中管理。《档案法实施办法》第二十七条规定,将公务活动中形成的应归档的文件、资料据为己有,拒绝交档案机构、档案工作人员归档的,同级档案行政管理部门责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。上述措施主要是确保机关文件材料归档齐全完整。

8、机关文书档案的保管期限如何划分?

根据《规定》第六条,“机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种。定期一般分为30年、10年”。永久保管的文书档案要按有关规定向国家档案馆移交,以确保有永久保存价值的文书档案得到有效保管和保护,为国家积累历史财富和文化财富。定期保管的文书档案主要由机关自己留存,备机关日常工作查考利用,保管期满后经机关鉴定,或销毁或延长保管期限。

定期分为30年、10年,是指一般条件、一般情况下的基本划分方法。机关可以根据本机关实际工作需要再增设期限档次或调整现有期限。定期保管的文书档案必须实行标时划分,这是《规定》对定期保管档案实行标时划分的基本要求。定期保管档案之所以要实行标时划分,不能直接注明或写上“定期”,主要是便于对机关达到保管期限档案的鉴定销毁工作。明确的标时划分克服了以往对档案保管期限较为模糊的划分方法,避免了以往短期保管档案(15年以下),一般要等到了15年以后才对其开展鉴定销毁工作,长期保管档案(16年一-50年),一般要等到50年以后才对其开展鉴定销毁工作的问题。

    我国对文书档案的保管期限采用标时制尚处于初级起步阶段,与欧美一些国家相比,标时划分还显得较为粗略,这主要是顾及我国档案工作的传统管理方式和整理方法,但标时制代表了档案保管期限划分的改革方向。

9、属于永久保管的文书档案包括哪些内容?

根据《规定》第七条,永久保管的文书档案主要包括:本机关制定的法规政策性文件材料;本机关召开重要会议、举办重大活动等形成的主要文件材料;本机关职能活动中形成的重要业务文件材料;本机关关于重要问题的请示与上级机关的批复、批示,重要的报告、总结、综合统计报表等;本机关机构演变、人事任免等文件材料;本机关房产基建,土地征用,重要的合同协议、资产登记等凭证性文一件材料;上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料;同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。

    本机关制定的法规政策性文件材料,例如国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》,这份文件属部门行政规章,具有法律效力,国家档案局不仅要将其纳入归档范围,而且在保管期限的划分上要列为永久保管。本机关召开重要会议形成的主要文件材料,例如国家档案局每年召开一次的全国档案局长馆长会议的主要文件材料,包括请示、主管领导批示、通知、名单、日程、会议主报告等文件材料要永久保管,其他文件材料定期保管。本机关重要的报告、总结,比如国家档案局就档案移交工作给中办领导的报告和中办领导的批示,国家档案局每年的工作总结等,这类报告、批示和总结都是国家档案局重要的文件材料,应永久保管。总之,把握机关文件材料重要性和一般性,是否永久保管,要从机关职能活动的规模大小、规格层次、影响力、产生的文件材料是否具备法规政策性等诸多因素来考虑。

10、属于定期保管的文书档案包括哪些内容?

根据《规定》第八条,机关定期保管的文书档案主要包括:本机关职能活动中形成的一般性业务文件材料;本机关召开会议、举办活动等形成的一般性文件材料;本机关人事管理工作形成的一般性文件材料;本机关一般性事务管理文件材料;本机关关于一般性问题的请示与上级机关的批复、批示,一般性工作报告、总结、统计报表等;上级机关制发的属于本机关主管业务的一般性文件材料;上级机关和同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料;同级机关、下级机关关于一般性业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料;下级机关报送的年度或年度以上计划、总结、统计、重要专题报告等文件材料。

    把握文件材料的“一般性”,要看文件材料涉及的问题是否是常规性、技术性等方面的问题。比如某省档案局请示国家档案局,按件整理的档案装盒后,是否要编制盒号,这类问题是技术性问题,相关的文件材料就属“一般性”。又如,机关年度以下统计报表,也属“一般性”材料。

11、《规定》对机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围和档案保管期限是怎样要求的?

    根据《规定》第九条,“机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围和档案保管期限,按国家有关规定执行”。

    我国现有各种专门档案管理办法、规定近30种,有的办法或规定涉及到了文件材料归档范围,有的涉及到了档案保管期限,有的两者兼而有之。比如涉及到人事档案管理的规范性文件有:《干部档案工作条例》、《企业职工档案管理工作规定》、《流动人员人事档案管理暂行规定》,前两个文件包含了人事文件材料应归档内容,但未涉及人事档案的保管期限。又如《会计档案管理办法》,既有会计文件材料的归档范围,又有会计档案的标时保管期限,是一份有关会计文件材料归档范围和会计档案保管期限的规范性文件,具有较强的指导性和操作性。又如《基本建设项目档案资料管理暂行规定》、《测绘科学技术档案管理规定》等规范性文件,都标明了专门文件材料的归档范围和档案保管期限,具有较强的针对性和实用性。为方便读者了解上述有关规定,在本书的第三部分,专门辑录了人事、基建、会计等专门文件材料的归档范围和档案保管期限的相关规定。

    按照《规定》第九条的要求,机关专门文件材料的归档范围和档案保管期限,国家已有规定的,按现有规定执行;国家没有规定的,由国家档案行政管理部门会同专业主管部门制定后执行;在其他门类文件材料的归档范围和档案保管期限规定未出台以前,应参考已有的文书及专门档案的规定。

12、《规定》对机关电子文件和纸质文件材料的归档有何要求?

根据《规定》第十条,“机关对应归档电子文件的元数据、背景信息等要进行相应归档”;本条对电子文件归档时的组成要件提出了特殊要求,以确保电子档案的长期有效性、可读性。元数据是指描述电子文件数据属性的数据,包括文件的格式、编排结构、硬件和软件环境、文件处理软件、字处理和图形工具软件、字符集等数据。背景信息是指描述生成电子文件的职能活动、电子文件的作用、办理过程、结果、上下文关系以及对其产生影响的历史环境等信息。

    《电子文件归档与管理规范》(GB/T18894-2002)对各种不同类型的电子文件收集归档,都提出了具体要求。比如,对用文字处理技术形成的文本电子文件,收集时应注明文件存储格式、文字处理工具等,必要时保留文字处理工具软件,文字型电子文件以XML, RFT,TXT为通用格式。对用扫描仪等设备获得的采用非通用文件格式的图像电子文件,收集时应将其转换成通用格式。如无法转换,则应将相关软件一并收集。扫描电子文件以JPEG,TIFF为通用格式。对用计算机辅助设计或绘图等设备获取的图形电子文件,收集时应注明其软硬件环境和相关数据。对用视频或多媒体设备获得的文件以及用超媒体链接技术制作的文件,应同时收集其非通用格式的压缩算法和相关软件,视频和多媒体电子文件以MPEG, AVI为通用格式。对用音频设备获得的声音文件,应同时收集其属性标识、参数和非通用格式的相关软件。音频电子文件以WAV,MP3为通用格式。对通用软件产生的电子文件,应同时收集其软件型号、名称、版本号和相关参数手册、说明资料等。专用软件产生的电子文件原则上应转换成通用型电子文件,如不能转换,则应连同专用软件一并收集。计算机系统运行和信息处理等过程涉及的与电子文件处理有关的参数、管理数据等应与电子文件一并收集。对套用统一模板的电子文件,在保证能恢复原形态的情况下,其内容信息可脱离套用模板进行存储,被套用模板作为电子文件的元数据保存。

当今社会,信息技术、网络技术和计算机技术飞速发展,办公自动化水平不断提高,无纸化办公也越来越普及,电子文件数量大量产生,如果不对电子文件元数据、背景信息等文件材料进行归档,那么有朝一日,这些电子文件极有可能成为“死”文件,变成人们无法打开和认知的东西。在这方面我们有不少教训,比如,20世纪80年代和90年代初,一些应用计算机的单位,普遍使用DOS操作系统,产生了大量电子文件。随着技术进步和设备更新,一些单位由于没有及时实现数据的安全、有效、完整的迁移,也没有保存产生这些电子文件的元数据、背景信息的文件材料,导致当时形成的电子文件到如今成为打不开、读不了的“电子档案”。因此,机关在对电子文件归档时,务必对电子文件元数据和背景信息等文件材料进行归档。

根据《规定》第十条,“机关应归档纸质文件材料中,有文件发文稿纸、文件处理单的,应与文件正本、定稿一并归档”,这里规定了纸质文件材料归档的组成要件。在机关文书处理过程中,办理各种文件,常有文件处理单或发文稿纸,包含有拟办、批办、承办、审核、签发等多种不同内容,体现了文件形成的过程和来龙去脉。机关归档时,应将文件处理单、发文稿纸与正本文件一并归档。

13、《规定》对两个以上机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料的归档有何要求

根据《规定》第十一条,“机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档,其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档”。本条规定明确了机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料由谁归档、应该归档哪些文件材料的问题。

主办机关和其他机关虽然归档内容相同,但在档案的保管期限划分上是不同的,主办机关对档案保管期限的划分高于其他机关,这一点体现在附件《文书档案保管期限表》中,有利于避免内容相同的档案重复进馆问题。

14、各机关编制的本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表应履行怎样的审批程序?

《规定》第十二条,“各机关应根据本规定,结合本机关职能和各部门工作实际,编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,经同级档案行政管理部门审查同意后执行”,“有垂直领导关系的中央、国家机关应依据本规定,结合本系统工作实际,编制本系统的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,并经国家档案局审查同意后执行”。上述条款明确了各机关编制的本机关、本系统文件材料归档范围和文书档案保管期限表要履行审批程序。

这次各机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作与以往不同,以往各机关制定的文件材料归档范围和档案保管期限表经本机关领导批准后即可执行,只报同级档案行政管理部门备案,现在是以“审批制”代替“备案制”。《规定》施行后,各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,须经同级档案行政管理部门审查同意后才能执行。

国家档案局对中央和国家机关编制的本机关、本系统(有垂直领导关系的系统,以下同)文件材料归档范围和文书档案保管期限表的审批工作非常重视。20073月,国家档案局专门成立了“机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表审查委员会”,负责对中央和国家机关编制的本机关、本系统文件材料归档范围和文书档案保管期限表的审批工作,该委员会主任由国家档案局局长杨冬权担任,副主任由国家档案局副局长段东升、李明华、李和平、杨继波担任,委员由国家档案局有关司、部、室主要负责同志组成。审查委员会办公室(简称“审委办”)设在档案馆(室)业务指导司,负责日常工作,审委办主任由该司司长兼任,审委办成员由国家档案局有关业务司、处负责人组成。

编制机关在上报本机关或本系统的文件材料归档范围和文书档案保管期限表时,要同时上报本机关“三定”工作方案等职能说明材料。国家档案局对各机关上报材料的审批工作实行“两审制”。首先由审委办对各机关上报的本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表进行初审,初审过程中与编制机关交换意见,并进行修改;修改完成后由审委办汇总,提交审查委员会召开专门会议进行终审,终审后由审委办办理给送审单位的批复手续。

各级档案行政管理部门可参照上述形式,开展对本级机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的审批工作。

15、如何理解《规定》的施行时间?

《规定》第十五条,“本规定自颁布之日起施行,1987年颁发的《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》和《机关文件材料归档和不归档的范围》同时废止”。本条指出了《规定》的生效时间,即从20061218发布之日起施行。

《规定》虽然从发布之日起施行,但对于一个机关来讲,必须遵守《规定》实施的相关程序,一个机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表必须经同级档案行政管理部门审查同意后才能具体执行,未经同级档案行政管理部门审查同意,不得擅自使用。因此,当新的机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表没有获得审批时,只能沿用原来的有关规定。各级机关要在同级档案行政管理部门的指导下抓紧工作,在规定的时限内完成本机关文件材料和文书档案保管期限表的编制工作和送审工作,实现新旧机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的有序衔接与顺利更替。

16、同一会议形成的文件材料为何区分不同的保管期限?

《文书档案保管期限表》第16条,对同一会议形成的文件材料在归档时区分为不同的保管期限,这主要是根据各种文件材料的价值大小确定的。在编制档案保管期限表时,不一定将同一职能活动形成的所有文件材料都划入同一保管期限。每一项职能活动都有其主要、核心内容,形成的文件材料有的是反映职能活动主要内容、主要过程的,有的是反映事务性活动的,价值程度不同,所以不能在保管期限的划分上同等对待。

    有的机关在对会议文件材料归档时不仅将召开会议形成的所有文件材料划入归档范围,而且在保管期限划分上采用了同一保管期限,理由是遵循会议文件材料的成套性原则,便于查找利用。其实这种观点是不对的,首先,用这种划分方法判断档案价值是不科学的,会议文件全部归档、而且全部定为相同保管期限,这是一种机械的、简单化的做法,是不符合《规定》精神的。同一会议文件材料应有重要与一般、主要与次要之分,在划分保管期限时应有所区别。其次,随着信息技术、计算机技术的快速发展,查找利用档案变得越来越便捷,基于传统手工检索的成套归档整理原则将被逐步打破,对同一会议文件材料归档并界定为不同保管期限不仅不会对查找利用带来负面影响,而且会对科学开展档案保管期限划分工作起到积极的促进作用。

17、机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果归档时,如何确定保管期限?

《文书档案保管期限表》第1条第2款中表明,机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果归档时,其档案保管期限定为永久。

各级人民代表大会、政治协商会议召开年会时,都会形成一定数量的人大议案、政协提案。这些议案、提案都是经一定条件、一定程序才能成为议案、提案的,所提意见都很重要。这些议案、提案按照所涉及的内容,分门别类地由有关机构转给相关职能主管机关负责办理。根据议案、提案涉及的内容,有的是由一个职能主管机关单独办理,有的是两个机关以上联合办理,办理的结果要送达有关人大代表、政协委员,同时要送本级人大、政协机关。由于办理人大议案、政协提案过程中,承办机关有办理过程形成的文件材料,人大、政协机关有办理结果的文件材料,这里就出现一个由谁归档、保存多长时间的问题。根据《文书档案保管期限表》第1条第2款的要求,主要承办机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果归档时,其档案保管期限定为永久。其他协办机关归档时可以定为30年。人大、政协机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果进行归档时,也应定为永久。

18、机关联合召开会议、联合行文形成的文件材料,主办机关与协办机关在归档时保管期限为何不同?

《规定》第十一条,“机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档,其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档”。

原件与副本、复制件在法律地位上是有所区别的。《档案法实施办法》第二十一条规定,档案的复制件载有收藏单位法定代表人的签名或者印章标记,才具有与档案原件同等效力。

《文书档案保管期限表》第5条、第8条第5款,将机关联合召开会议、联合行文形成的文件材料归档时,主办机关和协办机关虽然都对反映内容相同的文件材料进行归档,但主办机关对档案保管期限的划分明显高于协办机关,主要是为了避免将来档案重复进馆,同时也便于协办机关工作查考利用。按照国家有关档案工作的法律法规,省级以上档案馆应接收同级机关永久保管的档案,通过对主办机关、协办机关归档的内容相同的文件材料保管期限的调整,能有效控制内容相同档案的重复进馆问题。

19、以各级党委办公厅(室)、政府办公厅(室)名义联合发文或召开会议,如何确定主办机关和协办机关?

以各级党委办公厅(室)、政府办公厅(室)名义(简称“两办”)联合发文或召开会议形成的文件材料的归档工作,应按《规定》第十一条,即主办机关归档原件,协办机关归档相应的复制件或其他形式的副本。

机关联合召开会议,一般是以“会议通知”用了谁的“发文字号”来区分谁是主办机关,谁是协办机关。但在机关日常工作中,有比较特殊的情况,以“两办”名义发文或联合召开会议,通常用的是各级党委办公厅(室)的发文字号,这是以“两办”名义发文的惯例。以“两办”名义召开会议,实际主办者有可能是党委办公厅(室),也有可能是政府办公厅(室),这要从会议内容看是属党委还是政府归口管理的职责范围。如果是党委归口管理的职责范围,党委办公厅(室)就是主办机关,政府办公厅(室)就是协办机关;如果是政府归口管理的职责范围,政府办公厅(室)就是主办机关,党委是协办机关。例如,某省以“两办”名义召开全省宣传工作会议,由于宣传工作归口党委职责范围,那么,主办机关是党委办公厅,协办机关是政府办公厅。又如,某省以“两办”名义联合发出加强农业工作的文件,由于农业归口政府管理,那么,主办机关是政府办公厅,协办机关是党委办公厅。

20、如何理解“上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的重要或一般文件材料”?

《文书档案保管期限表》第7条,将上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的文件材料分为“重要的”和“一般的”两种情况,“重要的”定为永久保管,‘性一般的”定为30年保管。

上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的文件材料,其“重要的”、“一般的”判断标准通常以上级机关领导的行政级别和检查、视察事由的重要程度来划分。党和国家领导人,以及省部级以上领导检查、视察本地区、本机关工作形成的文件材料,属“重要的”;省部级以下领导检查、视察本地区、本机关工作形成的文件材料,通常要具体情况具体分析,例如,县委书记到县档案局、馆检查工作,现场办公解决了县档案馆库的新建问题,这一问题对本地区讲是重要的,形成的相关文件材料机关在归档时就要永久保存;如果是一般性检查、视察工作,作了一番讲话、指示,相关文件材料应属一般文件材料,机关归档时其档案保管期限可定为30年。上级机关一般工作人员到下级机关检查、指导工作形成的文件材料,要根据检查、指导事由的重要程度,确定是否归档,重要的文件材料机关要归档,档案保管期限可定为30年,其他文件材料就不必归档。

    在执行这一条款时,既要考虑上级领导级别,又要考虑上级领导视察、检查事由的重要程度,具体情况具体分析,再具体确定归档文件材料的保管期限。

21、如何区分重要业务问题与一般业务问题?

机关在行使职能活动过程中,会产生一定的业务文件材料,有的业务文件材料涉及法规政策性和重大业务建设内容,属于比较重要的问题;有的涉及基础性、技术性内容,属一般业务问题。重要业务问题与一般业务问题的区分关键在于对业务内容的把握。例如:某省档案局向国家档案局请示关于能否开放馆藏档案的问题,这类问题属于档案开放鉴定业务,既比较敏感,也比较复杂,在档案工作环节中处于比较重要的地位,稍有不慎容易出现问题。因此某省档案局关于开放档案问题的请示与国家档案局的批复就属本机关重要业务问题,机关在归档时应划入永久保管。又如中央某部向国家档案局发出了关于档案库房能否建在地下室的函,类似请示、咨询性质,这类问题是档案保护业务中的基本问题,属一般技术性问题,因此,其来函与国家档案局的复函均属一般业务问题,机关在归档时其保管期限定为30年。总之,在一个机关什么是重要业务问题、什么是一般业务问题,只能是具体问题具体分析,不能一概而论。

22、如何理解本机关代上级机关起草并被采用的重要法规性文件、专项业务文...?

本机关代上级机关起草并被采用的重要法规性文件、专项业务文件的最后草稿一般是指经本机关领导同意后报上级机关的最后稿本。《文书档案保管期限表》第8条第4款将这些文件定为保管30年。

    在机关行使职能活动过程中,要代上级机关起草有关属于本机关、本行业、本系统业务的法规政策性文件,以上级机关名义制发或转发。例如,《机关档案工作条例》是一部重要的有关机关档案土作的法规性文件,起草机关是国家档案局,最后以中央办公厅、国务院办公厅名义联合印发。国家档案局上报给中办、国办的最后稿本就由国家档案局归档,保管期限定为30年;中办、国办对国家档案局上报的《机关档案工作条例》稿本可能有某些改动,也可能没有改动,最后以两办名义联合下发。归档时,联合发文的双方,中办作为主办单位,将该文件定为永久保管;国办作为协办单位,将该文件定为保管30年。国家档案局收到该文件的正式文本时,按照“上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件”将其定为永久。

 

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